APROVAÇÃO TARDIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

APROVAÇÃO TARDIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Ilegalidades e responsabilização.

­­­­

Francisco Valmir Dias Soares Junior

Universidade Federal de Campina Grande – UFCG

Resumo:

A Lei Orçamentária Anual - LOA é o instrumento de planejamento através do qual o poder público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. As políticas de gestão orçamentária traçam para a sociedade o que se quer ter, e o quanto se dispões pagar para isso. Nesse cenário, percebe-se a grande importância que tem a LOA atualmente, pois dela deriva a alocação de recursos necessários ao desenvolvimento do país, a inserção de pessoas na vida econômica ativa e a estabilidade econômica do mercado perseguida por todos os países. Porém, muitas vezes o exercício financeiro é iniciado sem que o Congresso Nacional tenha aprovado a LOA,e o país caminha na direção contrária à modernização e ao desenvolvimento. O problema proposto foi: Que ilegalidades são cometidas ao se iniciar um exercicio financeiro sem aprovação da LOA? Esse trabalho visou dar uma resposta concreta ao problema proposto, dentre outros objetivos. A grande importância desse estudo deu-se pela investigaçãodaresponsabilizaçãopela adoção corriqueira de uma prática que deveria ser excepcional. Quanto ao objetivo, esta pesquisa foi classificada como exploratória e descritiva. O trabalho de investigação foi capaz de alcançar os objetivos propostos por completo, contudo.

Palavras-chave: Lei Orçamentária Anual, Ilegalidades, Responsabilidade.

INTRODUÇÃO

Lei Orçamentária Anual - LOA é um instrumento de planejamento pelo qual o poder público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. É através da realização da LOA que os entes públicos procuram atingir os seus objetivos constitucionais de construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. As políticas de gestão orçamentária, juntamente com a política fiscal, cambial, creditícia, social e educacional traçam a sociedade que se espera ter e quanto se dispões pagar de impostos para isso.

Contemporaneamente, o orçamento atua como uma ferramenta de planejamento das finanças públicas e vem sendo discutido e aperfeiçoado ao longo dos anos. Consoante a isso, os orçamentos públicos possuem três funções precípuas: função alocativa, que visa ajustar as possíveis falhas de mercado com interferência estatal; função distributiva, que busca promover ajustes na distribuição de renda; e a função estabilizadora, que de forma macroeconômica é responsável por minimizar problemas como inflação e câmbio.

Cenários de crises aliados as constantes mudanças sociais, econômicas, fiscais, monetárias e creditícias do país, fazem com que os administradores públicos não possuam margem para o desperdício de recursos e renúncia de receitas públicas. Assim, orçamentos anuais que prezem pela otimização dos recursos e dos processos públicos, tornam-se fator condicionante para uma execução fiscal saudável e crescimento econômico do Estado.

O Estado é responsável por grandes dispêndios, seja quando da aquisição de grandes quantidades de produtos ou serviços, seja na contratação de empresas para execução de obras públicas (pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salários aos seus servidores que irão consumir grandes quantidades de produtos ou serviços, colocados à disposição pelo setor privado. Como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos, através da arrecadação de impostos, taxas e contribuições cobrados pelo ente tributante graças ao direito constitucional de invasão patrimonial, de forma coercitiva, e paga por todos que auferem renda, que são proprietários de bens imóveis ou móveis, que consomem produtos e serviços e os que detêm a capacidade produtiva.

Nesse cenário, percebe-se a importância que tem a LOA atualmente, pois dela deriva a alocação de recursos necessários ao desenvolvimento do país, a inserção de pessoas na vida econômica ativa e a estabilidade econômica do mercado perseguida por todos os países.

Porém, mesmo provido de tamanha importância, muitas vezes o exercício financeiro é iniciado sem que o Congresso Nacional tenha aprovado a Lei Orçamentária Anual e, com isso, o país caminha na direção contrária à modernização e ao desenvolvimento. Essa inércia administrativa ainda colabora com a desorganização das finanças públicas, principalmente, dando margem a falta de precisão ou ausência de controle de gastos.

A Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), estruturou a figura do planejamento na administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual - PPA e da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/88. O Art. 165, § 9ºdaCF/88delega à lei complementar a regulamentação do exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

As Constituições anteriores à de 1988 previam a devolução do projeto aprovado para a subsequente sanção presidencial, em geral, até do exercício financeiro anterior à vigência da respectiva lei orçamentária. A atual Carta Magna apresenta no Ato das Disposições Constitucionais Provisórias - ADCT, em seu art. 35, § 2º, inciso III, que o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Referido trecho constitucional nada acrescenta acerca da hipótese da ausência de sua apreciação.

O disposto no ADCT trata dos casos gerais, quando o trâmite processual legislativo orçamentário flui em condições normais, considerando que esses prazos serão respeitados pelos Poderes competentes, ou seja, Legislativo e Executivo. Em obediência ao Princípio da continuidade do serviço público, não pode a Administração Pública prejudicar a população, interrompendo a prestação dos seus serviços no aguardo da aprovação da Lei Orçamentária Anual.

Assim, tem se como pergunta central a ser abordada nesta pesquisa: Quais os impactos negativos gerados pela não aprovação da Lei Orçamentária Anual da União antes do início do exercício financeiro correspondente?

A CF/88 silencia quanto às medidas a serem adotadas caso ocorra da Lei Orçamentária não vir a ser aprovada antes do início do exercício financeiro, ao contrário da tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, cuja falta de aprovação impede a interrupção da sessão legislativa, nos termos do art. 57, § 2º. Por esse motivo, inicia se esta pesquisa com vistas a responder a problemática ora citada.

Quando o Estado brasileiro executa despesas públicas através de medida de caráter provisório e limitado, não dando liberdade ao gestor para todos os gastos necessários, a demora causa evidentes prejuízos a toda população. Aliado a isso, há o caráter pouco democrático que reveste essas medidas, uma vez que ocorre a execução de despesas sem submissão ao Poder Legislativo, parte inafastável do processo legislativo orçamentário.

Desta forma, a relevância do presente estudo se dá pela importância de se investigar os impactos negativos causados ao país pela adoção corriqueira de uma prática que deveria ser excepcional, qual seja, o início do exercício financeiro sem a aprovação da Lei Orçamentária Anual e por este tema ter sido pouco discutido academicamente.

Este trabalho tem o objetivo de identificar os possíveis impactos para o país e para a administração pública da execução orçamentária antecipada, por força da ausência de Lei Orçamentária Anual da União, e seus reflexos sobre as despesas públicas.

Os objetivos desse artigo estão classificados em objetivo geral e objetivos específicos. Espera-se com o objetivo geral atingir a maior dimensão proposta, e com os objetivos específicos, alcançar os pontos mais importantes para subsidiar a consolidação do atingimento do objetivo geral.

Como objetivos específicos têm-se: Apresentar em quais os exercícios financeiros a LOA da União foi aprovada fora do prazo constitucional desde a promulgação da constituição vigente; Averiguar a responsabilidade do poder executivo federal quanto a não aprovação da Lei Orçamentária Anual de forma tempestiva e a quem deve ser creditada a desobediência ao prazo constitucional.

Os procedimentos metodológicos implicam na descrição do tipo de metodologia utilizada para realizar a pesquisa, que podem ser determinados pelo tema escolhido. De acordo com Roesch (2009, p. 125): “[...] metodologia descreve como o projeto será realizado. Aconselha-se partir dos objetivos do projeto para definir que tipo de método é mais apropriado”.

Interessante lembrar que a abordagem metodológica utilizada explana os métodos de coleta de dados e os procedimentos utilizados na análise dos dados e resultados. Para Lakatos e Marconi (2007, p. 157) a pesquisa “[...] é um procedimento formal, com método de pensamento reflexivo, que requer um tratamento científico e se constitui no caminho para conhecer a realidade ou para descobrir verdades parciais”. Ainda, Hair Jr. (2005) coloca que a pesquisa em administração tem como intuito aplicar a teoria na prática; verificando sua real aplicabilidade.

Deste modo, pode-se atribuir ao conceito de metodologia como o mapa seguido para se chegar a determinado destino, no caso desse estudo: identificar as possíveis consequências para o país, para a administração pública e para os gestores públicos ao se executarem despesas públicas sem a aprovação tempestiva da LOA.

A classificação dos tipos de pesquisa varia de acordo com o enfoque de cada autor estudado. A falta de uniformidade entre as tipologias preconizadas por algumas obras resultada dificuldade de escolher o método mais adequado para estruturar e dar continuidade a um estudo. Nesse sentido, utilizou-se a obra de Collis e Hussey (2005), a qual foi utilizada como bibliografia obrigatória na disciplina de Metodologia de Pesquisa.

De acordo com os autores supracitados, existem vários tipos de pesquisas, sendo que as mesmas podem ser classificadas segundo: a) seu objetivo, as razões pelas quais a pesquisa está sendo realizada; b) seu processo, o modo através do qual os dados serão coletados e analisados; c) sua lógica, se a pesquisa está movendo-se do geral para o específico ou o contrário; d) seu resultado, se a pesquisa pretende solucionar um determinado problema ou realizar uma contribuição geral para o conhecimento.

Quanto ao objetivo, esta pesquisa será classificada como exploratória e descritiva. Pois, as pesquisas descritivas têm como objetivo primordial à descrição das características de determinada população ou fenômeno ou, então, o estabelecimento de relações entre variáveis. Serão inúmeros os estudos que podem ser classificados sob este título e uma de suas características mais significativas estão na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados, tais como o questionário e a observação sistêmica.

Com base nos procedimentos técnicos utilizados, uma pesquisa pode ser: bibliográfica, documental, experimental, ex-postfacto, estudo de coorte, levantamento, estudo de campo, estudo de caso, pesquisa-ação, pesquisa participante e pesquisa de opinião.

Nesta pesquisa foi utilizada a metodologia bibliográfica e documental. A primeira, indispensável a qualquer pesquisa científica, nos fornecerá os conhecimentos teórico-empíricos os quais nortearão o trabalho desenvolvido. Assim, ao mesclar as ideias defendidas pelo pesquisador com ideias de autores diversos, há a grande oportunidade de compactuar ou não com os posicionamentos firmados pela doutrina. A segunda nos permitirá valer-se de materiais que ainda não receberam um tratamento analítico.

Mediante os assuntos levantados no referente artigo, seu contexto de informações se baseia diretamente em uma pesquisa qualitativa analítica, ou seja, essa foi a maneira como foi feito o estudo avaliativo o fornecimento de dados, bem como as análises críticas sobre os pontos aqui abordados.

Segundo Creswell (2010), “A pesquisa qualitativa não se preocupa com representatividade numérica, mas, sim, com o aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização, etc.” dessa forma percebe-se que o trabalho não buscará retirar amostras de populações (estatisticamente falando) para se fazer estudos e conclusões em cima delas, e sim pesquisas em sites oficiais, outros artigos, livros, entre outros, buscando o porquê de cada problema encontrado ou fator relevante para o objetivo do trabalho.

O presente trabalho será dividido em quatro capítulos. O primeiro descreve os problemas motivadores, bem como seus objetivos e justificativas. Além disso, fez-se uma caracterização inicial Lei Orçamentária Anual, identificando a sua importância como ferramenta de planejamento e gestão. O segundo capítulo é composto pela revisão de literatura, demonstrando alguns dos trabalhos mais relevantes e pertinentes à pesquisa desenvolvida dentro da literatura orçamentária. Posteriormente, o terceiro, inicia-se a apresentação dos resultados. No quarto capítulo, por fim, são apresentadas as conclusões do trabalho.

REFERENCIAL TEÓRICO

Sistema de planejamento governamental

PLANO PLURIANUAL (PPA)

            O Plano Plurianual, ou simplesmente PPA, foi uma inovação da Constituição Federal de 1988, até então existia apenas a Lei dos Orçamentos, ou Lei de Meios, que evoluiu para Lei Orçamentária Anual. É de competência privativa do Chefe do Poder Executiva a elaboração do Projeto do PPA.

            Há uma discussão doutrinária a respeito da vigência do PPA, para alguns doutrinadores é um dispositivo de planejamento de médio prazo, diante de sua vigência de apenas quatro anos, contudo há doutrinadores que entendem que o PPA é o mais impactante instrumento constitucional, de planejamento, pois considerando que a LOA e a LDO possuem vigência de apenas um ano, restaria ao PPA a função de planejar o longo prazo. A despeito desses argumentos e considerando ser o PPA um planejamento quadrienal, esse será tratado aqui como de médio prazo, frente existência de programas governamentais com duração mais longa.

            O Plano Plurianual possui seu marco inicial na Carta Magna vigente, nos primeiros artigos na Seção II – Dos Orçamentos, no art. 165. E por força Constitucional, o PPA é o planejamento estratégico do Estado brasileiro, pois, ao se vincular a diretrizes, objetivos e metas, ele apresenta uma preocupação em estabelecer uma compatibilização entre as demandas sociais e a ação do estado, viabilizando os objetivos primordiais da república.

            Por sua essência fundamentalmente de planejamento, o PPA apresenta grande preocupação com o sucesso da Gestão Pública e a melhor realização das atividades inerentes ao Estado. Paralelamente aos níveis de administração, o PPA é responsável pelos níveis estratégicos e táticos da máquina pública.

            Carvalho (2014, pg. 254) apresenta o que seria o objetivo do PPA:

O objetivo do PPA é expressar o que deve ser realizado pela Administração Pública no período de quatro anos, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento em todo o território nacional, no caso do PPA da União (CARVALHO, 2014, pg. 254)

É mister que esse objetivo esteja alinhado à realidade, ou seja, é necessário que o que for planejado seja factível e leve em consideração as demandas sociais e o reflexo social que a ação pretende promover. Vale lembrar ainda que o PPA não é um instrumento de execução, ou seja, não se pode atribuir ao Plano Plurianual à função que é particular da LOA ou do LDO.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

            A Lei de Diretrizes Orçamentárias surgiu como outra inovação da Constituição Federal de 1988. A LDO apresenta-se como um documento de planejamento de curto prazo, possuindo vigência de cerca de um ano. Essa vigência dá-se pelo fato da edição da LDO ocorrer no decorrer de todos os anos, orientando a elaboração da LOA do ano seguinte, mas também vigendo durante esse mesmo ano seguinte, assim, tem-se a LDO com vigência, em regra, sempre superior a um ano e inferior a dois anos.

            A Carta Magna de 1988 (Brasil, 1988) apresenta a Lei de Diretrizes Orçamentárias em seu Capítulo II – Das finanças públicas, Seção II – Dos orçamentos, art. 165. A LDO foi inaugurada e já trazia consigo uma carga significativa de responsabilidades relacionadas a orçamentos públicos e a boa gestão, visando sempre o que se entende como o “bem estar social”.

            De forma descomplicada, a LDO seleciona programas do PPA que deverá ser executada no ano seguinte e orienta a elaboração da LOA visando o atendimento dessas demandas. A LDO é o “elo” entre o PPA e a LOA. Paludo (2013) afirma que a LDO antecipa e orienta a direção e a forma dos gastos públicos, bem como os parâmetros que devem nortear a elaboração do PLOA para o exercício subsequente, além disso, a LDO tem a função de selecionar quais metas previstas no PPA terão início no exercício subsequente através da realização do orçamento, ou seja, através da Lei Orçamentária Anual.

Vale salientar que a elaboração da Proposta de LDO é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo. E deve seguir algumas premissas, conforme descrito por Carvalho (2014, pg. 255):

A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por função principal o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das diretrizes, dos objetivos e das metas contempladas no Plano Plurianual(CARVALHO, 2014, pg. 255).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias apresenta, ainda, uma relação bastante próxima ao tema central desta pesquisa, pois pode também ser instrumento de autorização de despesa pública nas situações de não aprovação da LOA até o final da execução orçamentária (31 de dezembro), desde que se faça constar no seu texto a metodologia de liberação de recursos nessa situação.

Atualmente, enquanto não aprovada e publicada a Lei Orçamentária Anual, a Administração Pública se vale apenas da Lei de Diretrizes Orçamentárias para execução de suas despesas obrigatórias. A LDO trata dessa situação – inexistência de LOA sancionada – autorizando, limitadas a 1/12 das programações inclusas na Lei Orçamentária Anual, a execução das despesas obrigatórias, como: pagamento de pessoal, despesas com educação e saúde, serviços da dívida e outras despesas correntes caracterizadas como urgentes e de caráter inadiável. Tais exceções fundamentam-se na segurança jurídica, afirmando que a não realização das mesmas poderiam causar um dano irreparável ao interesse público.

O que chama atenção nesse ponto é a subjetividade que o termo “urgentes e de caráter inadiável” carrega. No cenário orçamentário federal, o que pode ser considerado como inadiável? Quem define o que é prioridade?

As prioridades, pois, como resta ser analisado, não são decididas por ninguém. As vontades são manipuladas ao longo do processo definidor das preferências. Daí resulta que a população, embora tenha formalmente um espaço publico de deliberação sobre onde deve haver o gasto público, tem sua decisão falseada, de forma a envolver outros interesses que se apresentarão no lugar da vontade pública. (OLIVEIRA, 2012, pg. 55)

Assim, a população fica refém da imprecisão que é inerente ao vernáculo. Ora, sendo permitida ao cidadão a possibilidade de opinar sobre o gasto público, através dos “orçamentos participativos”, seria ao menos coerente ouvir aquela mesma população em matéria de urgência orçamentária.

LEI DE ORÇAMENTO ANUAL (LOA)

A lei orçamentária é, depois da Constituição, uma das mais importantes para o país, como já o disse o ministro Ayres Britto (ADI 4048-1/DF, j. 14.5.2008, p. 38), sendoa base de todo o sistema orçamentário.

A LOA – Lei Orçamentária Anual é lei em sentido formal, pois percorre todo o processo legislativo ordinário ou comum, mas não em sentido material, pois não cria direito subjetivo. É de iniciativa privativa do poder executivo esta que é considerada de competência exclusiva e indelegável.

Apesar de não ter sido uma inovação da Constituição de 1988 a LOA teve seu grau de importância aumentado através da nova Carta Magna de 1988, com diversos dispositivos sobre o tema em seu art. 165. Dessa forma conforme postulado por Paludo (2013) A Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas contidos no Plano Plurianual. O projeto de Lei Orçamentária Anual contempla, conforme selecionado pela LDO, as prioridades contidas no PPA as metas que deverão ser atingidas no exercício financeiro. A lei orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal no curto prazo. É com base nas autorizações da Lei Orçamentária que as despesas do exercício são executadas. (PALUDO, 2013, pg. 53, grifo do autor)

Vale ressaltar que a Carta Magna vigente prevê a vedação ao início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual (vide inciso I do art. 167 da Constituição Federal de 1988).

Por conseguinte, o inciso II do supracitado artigo constitucional estabelece maior rigidez à atividade orçamentária do Estado no momento em que proíbe a realização de despesa ou o estabelecimento de compromissos que excedam os créditos orçamentários e adicionais.

Esses dois dispositivos, interpretados em conjunto, estabelecem forte vinculação do administrador público àquilo que fora aprovado no texto da LOA, dando a essa lei orçamentária o condão de regrar os atos públicos apenas ao que consta de seu texto.

É mister considerar que a LOA é doutrinariamente reconhecida como o Planejamento Operacional do Estado. O ano de 2015, como vários anteriores, foi marcado pela aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual. Enquanto não era publicada, a LOA não produzia efeitos concretos, em parte, pois a Lei de Diretrizes Orçamentárias da União (LDO), já aprovada, permite ao governo gastar mesmo antes da aprovação do orçamento.

Essa situação anômala dos orçamentos contribui para uma atipicidade legal – ou ilegalidade –, pois se a Lei Orçamentária Anual ainda não foi aprovada, mas a Lei de Diretrizes Orçamentária autoriza a realização do Orçamento com base nas dotações orçamentárias constantes no Projeto de LOA em tramitação, na proporção de 1/12 avos ao mês, tem-se então a seguinte situação: a Lei Orçamentária em tramitação e ainda não aprovada repercute no mundo jurídico, ou seja, tem aplicabilidade prática, mesmo não atendendo sua condição de eficácia.

Há ainda a situação das despesas obrigatórias, como pagamento de pessoal, benefícios previdenciários, dívida e outras explicitamente protegidas pela LDO. Essas despesas não se sujeitam a um teto mensal, podendo ser executadas na medida da necessidade. Contudo, a LDO não autoriza execução provisória de investimentos, o que pode gerar sérios problemas a economia nacional.

Iniciar o exercício financeiro sem Lei Orçamentária Anual aprovada tem sido prática constante no Brasil. Desde o início da vigência da Constituição de 1988, que apresentou inovações em matéria orçamentária, como a criação do PPA e da LDO, foram sancionadas 26 (vinte e seis) Leis Orçamentárias Anuais, de acordo com o sitio Orçamento Federal. Abaixo se encontram àquelas que foram sancionadas fora do prazo, considerando-se o prazo de 15 (quinze) dias para sanção, após a devolução do congresso nacional.

• Lei nº 7.999, de 31 de janeiro de 1990 – LOA 1990,
• Lei nº 8.175, de 31 de janeiro de 1991 – LOA 1991,
• Lei nº 8.409, de 28 de fevereiro de 1992 – LOA 1992,
• Lei nº 8.652, de 29 de abril de 1993 – LOA 1993,
• Lei nº 8.933, de 9 de novembro de 1994 -– LOA 1994,
• Lei nº 9.275, de 9 de maio de 1996 – LOA 1996,
• Lei nº 9.438, de 26 de fevereiro de 1997– LOA 1997,
• Lei nº 9.789, de 23 de fevereiro de 1999 – LOA 1999,
• Lei nº 9.969, de 11 de maio de 2000 – LOA 2000,
• Lei nº 11.100, de 25 de janeiro de 2005 – LOA 2005,
• Lei nº 11.306, de 16 de maio de 2006 – LOA 2006,
• Lei nº 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 – LOA 2007,
• Lei nº11.647, de 24 de março de 2008 – LOA 2008,
• Lei nº12.214, de 26 de janeiro de 2010 – LOA 2010,
• Lei nº12.381, de 9 de fevereiro de 2011 – LOA 2011,
• Lei nº12.595, de 19 de janeiro de 2012 – LOA 2012,
• Lei nº12.798, de 04 de abril de 2013 – LOA 2013,
• Lei nº12.952, de 20 de janeiro de 2014 – LOA 2014, e
• Lei nº13.115, de 20 de abril de 2015 – LOA 2015.

Conforme apresentado, desde que passaram a vigorar as novas normas constitucionais sobre ciclo orçamentário, já houve a publicação de vinte e seis Leis Orçamentárias Anuais, das quais 19 (dezenove) foram sancionadas e publicadas de forma extemporânea.

A despeito do tema, os dados da Lei Orçamentária Anual da União para o ano de 2016 não serão considerados, pois a referida Lei orçamentária ainda se encontra em execução, não sendo possível verificar todos os reflexos que a mesma está provocando e provocará na gestão pública federal. Aliado a esse fato, o momento político e econômico brasileiro prejudicaria a análise dos dados, em virtude da cisão do planejamento federal e o início das atividades de novas diretrizes orçamentárias para o país.

Um grande problema da execução antecipada da lei Orçamentária Anual fundamenta-se no instrumento que é utilizado para dar provimento a essa anomalia orçamentária, Medida Provisória. Referido instrumento jurídico mostra-se inadequado para tal fim, por contrariar as disposições constitucionais, especificamente o art. 62, parágrafo 1º, em conjunto com o art. 167, parágrafo 3º, ambos da CF/88, que estabelecem que a medida provisória é que estabelecem o referido instrumento como cabível somente para situações caracterizadas como imprevisíveis e urgentes, decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, e em matéria de orçamento, apenas para as circunstancias de abertura de crédito orçamentário.

            É importante ressaltar que a observância às normas ocorre em sentido amplo, ou seja, abarca também os princípios e demais normas anômalas. Essa obediência é obrigatória a todos, ainda mais ao gestor público, pois esse age apenas vinculado ao interesse da coletividade.

Orçamento Público

Orçamento público é Lei em sentido formal e instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Seu conceito está intimamente ligado à previsão das receitas e à fixação das despesas, geridas pela administração pública direta e indireta em um determinado exercício, que, no Brasil, coincide com o ano civil.

Além de tratar de receitas e despesas – Lei Orçamentária Anual – os orçamentos públicos também tratam de planejamento e avaliação das decisões políticas. Para Carvalho (2014):

Por intermédio de seus órgãos administrativos, servidores e entidades estatais, o Estado brasileiro é a pessoa jurídica de Direito Público responsável pela gestão dos recursos públicos. A essência dessa gestão objetiva implementar o bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à execução de políticas de atendimento das necessidades básicas da sociedade, tais como educação, saúde e medidas assistenciais primárias, promover o bem de todos e minimizar as desigualdades sociais.

O Orçamento Público ainda é responsável pelo estabelecimento de prioridades, dando a possibilidade ao gestor de avaliar os níveis de arrecadação e dar provimento as demandas mais sensíveis da sociedade, em casos de baixa arrecadação.

Contudo, o orçamento público não é apenas um instrumento financeiro, mas apresenta funções múltiplas, como: de planejamento, contábil e de controle.

Ciclo orçamentário

            No ordenamento jurídico brasileiro, o orçamento público é tratado como Lei em sentido formal, submetido ao processo legislativo ordinário, ou comum. O início desse processo legislativo de criação de Leis orçamentárias dá início ao chamado Ciclo Orçamentário, período que compreende desde a elaboração da proposta orçamentária até a Prestação de Contas, com a subsequente aprovação pelo Tribunal de Contas, e não se confunde com o exercício financeiro que coincide como ano civil.

Segundo Furtado (2010), o orçamento público no Brasil percorre várias etapas. A proposta orçamentária, desde seu surgimento, dando origem a um projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, passando pela sua execução, quando se observa a arrecadação da receita e a realização da despesa, dentro do ano civil, até o acompanhamento e avaliação da execução caracterizada pelo exercício dos controles interno e externo, finalizando com o parecer dos Tribunais de Contas.

É possível, assim, destacar algumas etapas do ciclo orçamentário (Jund,2006):

• Elaboração do projeto de lei orçamentária;
• Apreciação, estudo e proposição de emendas;
• Votação, sanção e publicação da lei orçamentária;
• Execução da lei orçamentária; e
• Acompanhamento e avaliação da execução orçamentária.

A partir da caracterização dessas fases, pode-se inferir que o ciclo orçamentário tem, obrigatoriamente, duração superior a um exercício financeiro, o que, de acordo com a Lei nº 4.320/64, tem início em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano, pois a execução da Lei Orçamentária, essa com duração de um ano, é apenas uma das fase do ciclo orçamentário.

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode então ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, sendo necessariamente superior a um exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. Felgueiras (2013).

RESULTADOS ENCONTRADOS

Com o objetivo de dar tratamento aos dados encontrados durante a fase das pesquisas, os objetivos específicos serão ora tratados individualmente através de tabelas e gráficos. Assim, será permitida a consecução das observações necessárias ao atingimento o objetivo maior deste trabalho.

Ilegalidades relacionadas à execução antecipada

Diferentemente da Constituição de 1988, outras constituições já apresentavam o procedimento que deveria ser adotado nos casos de não aprovação de Lei de Orçamentos em tempo hábil. Por exemplo, o art. 74 da Constituição de 1946 apresentava a seguinte redação: “Se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor”. Nesse caso, a Carta Magna trata da inércia do Congresso Nacional em enviar o Orçamento para sanção, ponto em que a Constituição vigente é omissa.

Doutra forma, o art. 66 da Constituição de 1967, com redação alterada pela Emenda nº 1, de 1969, estabelecia prazo para o envio da proposta de Orçamento por parte do Chefe do Poder Executivo, bem como prazo para devolução para sanção:

Art. 66. O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, para votação conjunta das duas Casas, até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte; se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei.

Na redação emendada, caso o Poder Legislativo não cumpra o prazo constitucionalmente imposto, o Projeto de Lei de Meios seria promulgado como Lei, o que fere, de certo modo, o princípio da Legalidade, pois possibilita o afastamento dos congressistas do processo orçamentário nacional.

Como visto, a Constituição Federal de 1988 foi silente no que tange a regulamentação dos casos de atraso na devolução da PLOA, deixando essa regulação a cargo da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Resta saber se essa lacuna constitucional encontrou sua fundamentação, ou na maior agilidade que a LDO apresentaria para se regulamentar essas situações atípicas, ou na aceitação da complexidade da matéria, o que faria com que o Poder Legislativo não incorresse em descumprimento da Constituição.

A despeito dessas hipóteses, o que ocorreu ano após ano, e ainda ocorre, é a simples reprodução dos artigos da LDO que tratam da possibilidade de não aprovação da Lei Orçamentária Anual, o que caracteriza concordância com a segunda hipótese comentada.

Para que possa ser feita uma análise da aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual em relação ao Princípio da Anualidade Orçamentária, apresenta-se a seguir o que diz Paludo (2013) sobre a questão anualidade:

O principio da anualidade apregoa que as estimativas de receitas e as autorizações de despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral, um ano ou o chamado “exercício financeiro”, que corresponde ao período de vigência do orçamento.

De acordo com o art. 2° da Lei 4.320/1964: “... a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios da unidade, universalidade e anualidade”.

Este princípio impõe que o orçamento deva ter vigência limitada no tempo, sendo que, no caso brasileiro, corresponde ao período de um ano. (grifo do autor) De acordo com o art. 34° da Lei 4.320/1964: “... o exercício financeiro coincidirá com o ano civil – 1° de janeiro a 31 de dezembro”.

Sendo assim, a aprovação tardia da LOA também fere o princípio da anualidade orçamentária, pois a LOA passa a viger por um período menor de tempo. Princípio tão importante que já foi apresentado nos primeiros artigos da Lei 4.320/64.

A respeito da Legalidade, importante princípio orçamentário, a execução antecipada de qualquer parte de Projeto de Lei Orçamentária Anual atenta claramente quanto à necessidade de haver um crivo Legislativo sobre todas as despesas propostas pelo Executivo, na PLOA.

Ao passo que admite a execução de 1/12 avos da proposta de LOA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, claramente, cria a possibilidade de que haja assunção de compromisso que poderá posteriormente ser rejeitada pelos congressistas.

Mesmo que seja considerado que apenas poderão ser executadas as despesas urgentes e de caráter inadiável, dois problemas podem ser inferidos a partir disso: a) Considerando que a Lei não traz nada que seja inútil, o poder Executivo não pode apresentar à apreciação uma despesa que não fosse passível de análise e controle de legalidade, ou seja, toda letra legal da proposta será submetida à análise e poderá ser excluída pelos membros do poder legislativo. b) Como dito em outro momento, a subjetividade presente na caracterização do que seja “urgente e de caráter inadiável” pode suplantar vários atos desarrazoados.

Outra ilegalidade em executar antecipadamente a LOA é o descumprimento ao Decreto-Lei 200 de 1967, que Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Esse Decreto-Lei, ainda vigente, dispõe, em seu art. 70º:

Publicados a lei orçamentária ou os decretos de abertura de créditos adicionais, as unidades orçamentárias, os órgãos administrativos, os de contabilização e os de fiscalização financeira ficam, desde logo, habilitados a tomar as providências cabíveis para o desempenho das suas tarefas.

Vale salientar que o Decreto-Lei nº 200/67 foi emanado num cenário onde vigorava apenas a “lei de meios”, ou seja, a LOA. Sendo assim, o desempenho das tarefas estatais fica vinculado à aprovação dos termos que tratem das disposições orçamentárias, tanto da lei orçamentária quanto dos créditos adicionais.

Quanto a Compras Públicas, a Lei nº 8.666 de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências, apresenta alguns dispositivos conflitantes com a antecipação de execução da LOA.

De acordo com o inciso III do § 2º do art. 7º, as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando “houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma”.

Essa imposição de apresentação de recursos orçamentários que assegurem o pagamento é atendida no momento da aprovação e publicação da LOA, dando entrada da mesma no mundo jurídico e estabelecendo sua eficácia.

Quanto mais refinada for à pesquisa por dispositivos legais que contrariam a execução antecipada da LOA mais serão os argumentos a esse favor. Uma amostra desses dispositivos é o art. 23 do Decreto nº 93.872 de 1980, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências que proíbe claramente em seu texto que o Ordenador de Despesas autorize a realização de despesa sem a devida autorização legal.

Art. 23. Nenhuma despesa poderá ser realizada sem a existência de crédito que a comporte ou quando imputada a dotação imprópria, vedada expressamente qualquer atribuição de fornecimento ou prestação de serviços, cujo custo excede aos limites previamente fixados em lei (Decreto-lei nº 200/87, art. 73).

O próprio Código Penal (Decreto-Lei Nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940) apresenta um capítulo sobre “Crimes contra as Finanças Públicas”, e o art. 359-D desse capítulo, apresenta a seguinte redação: “Ordenar despesa não autorizada por lei”, ou seja, tal ato é tipificado como crime com pena de reclusão, que pode variar de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Sobre as responsabilizações ao descumprimento do que estabelecem as finanças públicas, o art. 85, inciso VI da Carta Magna de 1988 prevê como crime de responsabilidade do Presidente da República os atos que atentem contra a lei orçamentária.

Contudo, o art. 32 da Lei nº 4.320/1964 estabelece: “Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”.

Assim, essa regra é aplicada apenas no caso do Chefe do Poder Executivo não encaminhar a proposta orçamentária no prazo fixado no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – e esse prazo seria somente para o envio da LOA, ou seja, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro.

O que ocorreria, no entanto, se o chefe do Poder Executivo encaminhar a proposta orçamentária dentro do prazo e o Congresso Nacional não aprová-la no período estabelecido no supracitado ADCT? Como não existe nenhuma regra ou norma legal acerca dessa hipótese, atualmente essa situação vem sendo regulamentada pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias.

Obediência presidencial aos prazos constitucionais:

Embora possa parecer automática a responsabilização do chefe do Poder Executivo pela morosidade da aprovação de uma série de Leis Orçamentárias, no âmbito da união, como já tratado nos capítulos iniciais deste trabalho, fora necessário elaborar um quadro analítico, composto como segue.

Cabe destacar, conforme preceitua toda norma já exposta, que é de competência privativa e exclusiva do chefe do poder executivo a propositura da Lei de Orçamento, nos prazos vigentes no ADCT, a relembrar, quatro meses antes no final do exercício, que compete o adjetivo de prazo máximo ao dia 31 de agosto de cada ano. De igual forma, é de competência inafastável do Poder Legislativo, a análise, discussão e aprovação da referida Lei de Orçamento, sendo essas, por vezes, entendidas como as duas mais importantes fases do ciclo orçamentário.

QUADRO 01: Datas de envio versus datas de aprovação de Lei Orçamentária Anual da União

Fonte: Elaborado pelo autor, 2016. (Dados localizados no sitio eletrônico da Câmara dos Deputados)

Acesso em 14 de set de2016. (http://www2.camara.leg.br/)

Diante dos dados levantados pela pesquisa, feita a partir de informações sobre tramitação dos projetos de Lei no sitio da Câmara dos Deputados (datas dos envio de propostas extraídas das mensagens Presidenciais de encaminhamento), pode-se perceber que a atuação célere do chefe do poder executivo foi uma constante em todos os anos em que houve aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual da União.

E apesar disso, resta saber por que apesar da atuação assídua do gestor máximo do país (presidente) em sua competência de elaboração da proposta orçamentária, as LOA’s foram aprovadas fora dos prazos constitucionais. Nesse ponto, após estudar todo ciclo orçamentário, pode-se inferir que a etapa legislativa causou os atrasos percebidos. Ou seja, toda necessidade de discussão, debates e aprovação do Projeto da Lei Orçamentária Anual da União pode ser a causa dos atrasos, visto que se percebe a morosidade legislativa entre as datas de envio e aprovação da proposta.

Conclui-se que não cabe responsabilização direta ao chefe do Poder Executivo quanto aos atrasos na aprovação da LOA da União, mas sim cabe destacar que, não obstante a importância de uma exaustiva discussão legislativa sobre as peças orçamentárias, essa discussão deve prestar contas aos prazos estabelecidos na constituição, normatização máxima de nosso país, e em concordância ao princípio da Legalidade.

CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, chega o momento de identificar o alcance dos objetivos propostos, sejam o objetivo geral e os objetivos específicos, bem como a aprovação da hipótese. Dessa forma, cabe ao momento final desse trabalho a verificação dos pontos anteriormente tratados.

Quanto a investigação dos anos em que a Lei Orçamentária Anual fora aprovada com atraso, consagra-se a esse objetivo a condição de devidamente alcançado. Cabendo destacar que ficou compreendido que a ação do poder executivo nesses atrasos pouco fez diferença. Pois, de modo geral, o Chefe do Poder Executivo Federal – Presidente(a) – por quase todos os anos, propôs o Orçamento Anual em tempo hábil, em conformidade ainda com os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

Quando houve atraso, por vezes, não fora de forma a prejudicar o andamento do devido projeto de lei, mas sim por dias apenas. Dessa forma, afasta-se a culpabilidade pela aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual à inércia do Chefe do Poder Executivo, restando a investigar as particularidades da discussão da Lei, propostas de emendas, de anulações e demais. Assim, se houveram diversos atrasos nas aprovações, essas se deram por atrasos na fase legislativa do ciclo orçamentário.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2012.

______. Decreto nº 5.450, de 31 de Maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto /d5450.htm>.  Acesso em: 23 abril 2014.

______. Decreto 6.096, de 24 de abril de 2017. Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/ d6096.htm>. Acesso em: 07 set. 2014.

______. Decreto nº 8.250, 23 de maio de 2014. Altera o Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/Decreto/D8250.htm#art1>. Acesso em: 10 mai. 2015.

______.Lei Complementar n. 101, Lei de Responsabilidade Fiscal, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, publicado em 05 de maio de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 10 ago. 2015.

______. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, publicado em 04 de maio de 1964. Disponível em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 10 ago. 2015.

______. Lei nº 8.666, de 21 de Junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivi l_03/leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 17 fev. 2014.

______. Lei nº 10.520, de 17 de Julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520.htm>. Acesso em: 08 mar. 2014.

______. RREO - Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Secretaria do Tesouro Nacional – STN. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-resumido-de-execucao-orcamentaria> Acesso em 04 de nov de 2016.

CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública. Teoria, prática e mais 1.000 questões de concursos resolvidas e comentadas. 6a edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. Série Provas e Concursos.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2009.

DRUMOND, Alexandre Matos. SILVEIRA, Suely de Fátima Ramos. Predominância ou Coexistência? Modelos de Administração Pública Brasileira na Política Nacional de Habitação. Anais da EnAPG. Salvador-BA, 2012.

FELGUEIRAS, José Antônio. Contabilidade pública. Teoria e 420 questões de concursos com gabarito. 1 a edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. Série Provas e Concursos.

GIL, Antônio Carlos. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 4ª ed. 12 reimpr. São Paulo: Atlas, 2009.

MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia científica. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF. Teoria e questões. 4a edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. Série Provas e Concursos.

SILVA, Adival do Carmo. Evolução da administração pública no Brasil e tendências de novos modelos organizacionais. Pós-graduando em Gestão Pública com ênfase em Licitações e Contratos – ICE – Cuiabá, 2013

SILVA, Antônio Araújo da. A economia das compras governamentais em decorrência do Pregão Eletrônico – Uma abordagem econométrica. 2007, 50 f. Dissertação (Curso de Pós-Graduação em Economia) – Universidade Federal do Ceará, Fortaleza-CE, 2007. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov. br/portal/pls/portal/docs/2055110.PDF>. Acesso em: 05 jun. 2014.

SILVA, Antonio Carlos Ribeiro. Metodologia da Pesquisa Aplicada à Contabilidade: Orientações de Estudos, Projetos, Artigos, Relatórios, Monografias, Dissertações, Teses. São Paulo: Atlas, 2003.

SILVA FILHO, Laércio de Oliveira e; LIMA, Marcos Cavalcanti; MACIEL, Rafael Gonçalves. Efeito barganha e cotação: fenômenos que permitem a ocorrência de superfaturamento com preços inferiores às referências oficiais. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, p. 29-36, set/dez. 2010. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057638.PDF>. Acesso em: 05 jun. 2014.

TORRES JUNIOR, Paulo Fernando Feijó. Da execução provisória  do orçamento da União no exercício de 2013. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n.  3794, 20 nov. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/25921>.Acesso em:3 set. 2015.